摘  要：提倡以人為核心和城鄉(xiāng)一體化的新型城鎮(zhèn)化與基層社會(huì)治理創(chuàng)新在價(jià)值目標(biāo)上表現(xiàn)出高度的一致性，在此背景下更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)村民自治和居民自治的相同和相通之處而不是二者的差別。然而在現(xiàn)行的體制下，化地造城的運(yùn)動(dòng)式傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化問(wèn)題沒(méi)有得到明顯改善，給村民自治和居民自治等基層社會(huì)治理帶來(lái)了諸多困境，其根源在于農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體虛化。因此，對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，賦予農(nóng)民較為完全的土地產(chǎn)權(quán)，在社區(qū)層面實(shí)現(xiàn)黨政經(jīng)分離，重視公民的個(gè)人利益和需求，才能避免傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化  基層社會(huì)治理  農(nóng)村土地制度   基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu) 公民個(gè)人利益

中文圖書分類號(hào)：D619       文章標(biāo)識(shí)碼：A        文章編號(hào)：

Research on the innovation of social governance of grass roots under the background of new urbanization

WANG-Songlei

（School of politics and public administration, ShanXi University, Taiyuan Shanxi 030001, China;  Administrative department , Party School of Tibet Autonomous Region, Tibet Lasa, 850000,China ）

Abstract: To promote the new urbanization and the integration of urban and rural areas and the basic level of social governance innovation in the value of the objective to show a high degree of consistency, in this context, it should be emphasized that the villagers' autonomy and the residents' self-governance are the same and the similarities rather than the differences between the two. However, under the current system, the traditional urbanization of the city has not been significantly improved. To the villagers' autonomy and the residents' autonomy and other grass-roots social governance has brought a lot of difficulties. The root lies in the deficiency of the main body of rural land collective ownership. Therefore, in this paper, it seems that the reform of rural land system, to give farmers more complete land property rights, in the community level to achieve the separation of Party and government, pay attention to the personal interests and needs of citizens. Then to avoid the problem of traditional urbanization, realize the innovation of social governance at the basic level, and promote the process of new urbanization.

Keywords: New urbanization； Social governance at the basic level；Rural land system；Social governance structure at the basic level； Personal interests of citizens

中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)提出，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享現(xiàn)代化成果，從戰(zhàn)略的高度為中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路指明了目標(biāo)和方向。不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路，新型城鎮(zhèn)化對(duì)基層社會(huì)治理也提出了新的要求，新型城鎮(zhèn)化與基層社會(huì)治理創(chuàng)新之間有何關(guān)系？傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化對(duì)基層社會(huì)治理有何負(fù)面影響？針對(duì)這些負(fù)面影響，在新型城鎮(zhèn)化背景下，如何進(jìn)行基層社會(huì)治理創(chuàng)新？這些問(wèn)題將是本文重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

一、新型城鎮(zhèn)化與基層社會(huì)治理創(chuàng)新之間的關(guān)系

當(dāng)前，具有中國(guó)特色基層社會(huì)治理的基本制度主要有兩個(gè)，一是農(nóng)村的村民自治，二是城市的社區(qū)居民自治。上個(gè)世紀(jì)80年代村居自治制度的實(shí)施，是鄉(xiāng)村人民公社和城市單位制逐漸消融后基層社會(huì)治理模式的重大改革創(chuàng)新，同時(shí)也寄寓了部分學(xué)者通過(guò)基層民主實(shí)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)自下而上民主的希望。村居自治制度發(fā)展至今無(wú)論從廣度上還是深度上都取得巨大的進(jìn)步，因而成為基層社會(huì)治理的基本模式。從制度設(shè)計(jì)初衷來(lái)看，無(wú)論是村民自治，還是社區(qū)居民自治，都是要通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督達(dá)到自我管理、自我教育和自我服務(wù)的目的。應(yīng)該說(shuō)，村居自治也是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下和政府的主導(dǎo)下，城鄉(xiāng)居民權(quán)利在基層社會(huì)得以實(shí)現(xiàn)的基本治理模式。因此，從目的論來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨所提倡有中國(guó)特色的社會(huì)治理與西方社會(huì)治理理論所倡導(dǎo)多中心自我治理并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。不僅如此，盡管村民自治制度和社區(qū)居民自治制度是在城鄉(xiāng)分治的二元體制框架下設(shè)計(jì)的，二者的目的、性質(zhì)和基本規(guī)則均無(wú)本質(zhì)或?qū)嵸|(zhì)的差別。在城鄉(xiāng)二元體制下，由于歷史的原因和資源利益現(xiàn)實(shí)分配的考慮，強(qiáng)調(diào)二者的區(qū)別是可以理解的。但在當(dāng)前中國(guó)共產(chǎn)黨提倡推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下，就不能再?gòu)?qiáng)調(diào)二者區(qū)別，相反更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)村民自治與居民自治的相同相通之處。

新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而不僅僅是依靠大城市或小城市的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)需要解決的主要問(wèn)題是城鄉(xiāng)差別和城鄉(xiāng)分治。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的理解不同，新型城鎮(zhèn)化以人為核心，不僅要讓農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上、物質(zhì)上享受與城市居民相同的待遇，更重要的是在法治的前提下，賦予農(nóng)民更多的權(quán)利，享受與城市居民平等的國(guó)民或公民待遇。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化背景下，基層社會(huì)治理不再區(qū)分農(nóng)村居民和城市居民，也不再區(qū)分村民自治和居民自治，讓所有居民和社會(huì)各方都能夠平等地參與社會(huì)公共事務(wù)。由此可見(jiàn)推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化在價(jià)值目標(biāo)上表現(xiàn)出高度的一致性，或者說(shuō)二者互為目的和手段，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程離不開(kāi)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，基層社會(huì)治理創(chuàng)新也依賴于新型城鎮(zhèn)化的成功推進(jìn)。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下基層社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化為中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路指明了目標(biāo)和方向，基層社會(huì)治理也為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利設(shè)計(jì)了美好藍(lán)圖。不過(guò)任何美好的藍(lán)圖都離不開(kāi)現(xiàn)實(shí)的路徑依賴。中國(guó)基層社會(huì)治理的基本制度是村民自治和居民自治，然而在現(xiàn)行的行政體制下，地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化的盲目追求短期內(nèi)難以得到有效遏制，劃地造城的運(yùn)動(dòng)式城鎮(zhèn)化問(wèn)題也沒(méi)有得到明顯改善，由此嚴(yán)重侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象仍舊存在。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分治帶來(lái)的利益格局和城鄉(xiāng)差別的思想觀念在短期內(nèi)也不能有效改變，村改居后，社區(qū)公共設(shè)施和公共服務(wù)缺失、居民身份轉(zhuǎn)變、外來(lái)人口不能參與本社區(qū)事務(wù)等半城鎮(zhèn)化問(wèn)題仍然存在。出于管理和維穩(wěn)便利，尤其在城鎮(zhèn)化名義下的征地拆遷中，政府過(guò)多的干涉使得村居自治名不副實(shí)。

（一）半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象對(duì)基層社會(huì)治理的不利影響

很早以前，黨和政府就提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，取得了巨大的成就。另一方面，由于GDP主義至上，一些城鎮(zhèn)化的實(shí)踐是以經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)為目標(biāo)，帶來(lái)了一定程度的半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，并對(duì)基層社會(huì)治理產(chǎn)生了不利影響。

所謂半城鎮(zhèn)化是一種農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)換過(guò)程中的不完全城鎮(zhèn)化狀態(tài)，表現(xiàn)形態(tài)是半城鎮(zhèn)化區(qū)域和人口半城鎮(zhèn)化。^[1]本文的半城鎮(zhèn)化主要是指人口半城鎮(zhèn)化。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%，然而我們都知道這僅僅是具有統(tǒng)計(jì)意義的城鎮(zhèn)化，擠掉水分的話，真實(shí)的城鎮(zhèn)化率可能不足40%。在這種情況下，由于種種限制，大量長(zhǎng)期生活在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工難以得到與本地居民和市民平等的各項(xiàng)社會(huì)權(quán)利，沒(méi)能夠真正融入城市。農(nóng)民工常年生活在城鎮(zhèn)，導(dǎo)致了農(nóng)村的衰落，也使村民自治失去了人口和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)民工由于常年在外，跟村里除了家庭親情之外的關(guān)系，除土地利益外并無(wú)太多的其他經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)，一張選票的價(jià)值遠(yuǎn)比不上數(shù)天的打工所得和往返交通費(fèi)用，甚至對(duì)他們來(lái)說(shuō)誰(shuí)當(dāng)村干部根本就是無(wú)關(guān)緊要，而且這部分農(nóng)民工正是青壯年。在農(nóng)村僅留下一部分“386199”部隊(duì)，維系著奄奄一息的村民自治，對(duì)解決農(nóng)村當(dāng)前迫切需要的問(wèn)題起不了太大作用。同時(shí)，村民自治異化為村干部自治，村干部與一些不良勢(shì)力形成同盟，主導(dǎo)農(nóng)村政治市場(chǎng)，通過(guò)賣地、村辦企業(yè)家族化等手段收回政治投資。^[2]另一方面，由于戶籍制度的限制，處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)下的農(nóng)民難以參與務(wù)工所在社區(qū)自治，他們?nèi)匀槐环Q之為流動(dòng)人口，被看成是社會(huì)不穩(wěn)定因素的來(lái)源。他們是社區(qū)管理的對(duì)象，甚至是維穩(wěn)的重點(diǎn)人群，而不是基層社會(huì)治理的參與者?；诂F(xiàn)實(shí)的諸多限制和當(dāng)前的政策條件，半城鎮(zhèn)化農(nóng)民工的兩棲處境，使他們既不可能有效參與城鎮(zhèn)的基層社會(huì)治理，也難以參與鄉(xiāng)村的社會(huì)治理，他們只是城鎮(zhèn)的被管理者。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層社會(huì)治理的內(nèi)卷化

“內(nèi)卷化”是美國(guó)人類學(xué)家吉爾茨在研究爪哇農(nóng)業(yè)時(shí)首先提出的，對(duì)于研究中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題有著較強(qiáng)的借鑒意義和理論解釋力。其原意有“轉(zhuǎn)或卷起來(lái)”的含義，既有復(fù)雜的、錯(cuò)雜的、卷成螺狀的含義又有內(nèi)卷、內(nèi)旋、衰退和消散等含義。因此，就有了內(nèi)卷、內(nèi)纏、糾纏不清的事物，以及退化和復(fù)舊等含義。^[3]

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口就地城鎮(zhèn)化、日益房地產(chǎn)化的“城中村”改造，直接沖擊到正常的基層社會(huì)治理，部分地方政府低價(jià)強(qiáng)征土地和強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，使城鎮(zhèn)化淪為商業(yè)化的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。^[4]統(tǒng)計(jì)表明，通過(guò)房地產(chǎn)化的“城鎮(zhèn)化”，地方政府能夠獲得土地增值收益的20%-30%，開(kāi)發(fā)商獲得40%-50%，只有20%-30%的增值留在征地村和拆遷村，而普通農(nóng)民獲得5%-10%的征地補(bǔ)償費(fèi)。^[5]拆遷過(guò)度房地產(chǎn)化，一些居民被迫遷到政府劃定的社區(qū)，被遷出居民雖然上了樓但居住條件未必有多大改善，得到了一定的補(bǔ)償卻遠(yuǎn)離了熟悉的生活環(huán)境，失去了傳統(tǒng)的生計(jì)條件，由此產(chǎn)生了強(qiáng)烈的失落感和被放逐感。^[6]

強(qiáng)行的征地拆遷更會(huì)直接沖擊基層社會(huì)治理。為了盡快完成征地拆遷，地方政府會(huì)直接影響村干部的選舉，想盡辦法讓聽(tīng)話配合的人當(dāng)上村干部。對(duì)于不聽(tīng)話、為村民維權(quán)的人，無(wú)論在選舉中得票率有多高民意有多強(qiáng)，地方政府也會(huì)通過(guò)各種方式其當(dāng)選不了村干部，因?yàn)檫@些人往往會(huì)成為村民利益的代言人，或自己或組織村民跟政府對(duì)著干，使征地拆遷工作不能順利進(jìn)行。對(duì)于村民，地方政府往往會(huì)采取分化的手段將村莊利益肢解為單個(gè)村民家庭的利益，瓦解村民的自組織能力和公共意識(shí)。即便成功進(jìn)行了征地拆遷，村民都搬進(jìn)了新的社區(qū)成為城鎮(zhèn)居民，但由于在地方政府的干預(yù)下早已喪失公共意識(shí)和公共精神，基層社會(huì)治理實(shí)際上已經(jīng)失去了精神基礎(chǔ)。

從治理角度來(lái)看，壓力性體制下的地方政府往往借助行政權(quán)力干預(yù)基層自治，使基層自治陷入有名無(wú)實(shí)的內(nèi)卷化狀態(tài)。無(wú)論是征地拆遷還是征地拆遷后基層社會(huì)秩序的恢復(fù)正常過(guò)程中，政府不但不會(huì)放權(quán)，相反還會(huì)經(jīng)常侵入脆弱的村居自治，用嚴(yán)密的行政模式控制基層干部，通過(guò)種種手段來(lái)確保自己的意志得以貫徹。名義上是選舉出來(lái)的村居干部，實(shí)際上已經(jīng)變成了“官派”，地方政府從而能夠輕而易舉地將自己承擔(dān)的職責(zé)延伸到村委會(huì)和居委會(huì)，使村居委會(huì)的職能嚴(yán)重泛化而陷入行政化的泥潭中，村居代表大會(huì)的形式意義大于實(shí)質(zhì)內(nèi)容，村居民參與更多地只是裝飾性功能。在大多數(shù)村居民眼中，現(xiàn)在的村委會(huì)和居委會(huì)充其量不過(guò)是政府的行政延伸組織，而并未將它看成是實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利和社會(huì)治理的基層組織，因此不管村委會(huì)或居委會(huì)組織什么樣的活動(dòng)或者如何努力發(fā)動(dòng)群眾，群眾仍不會(huì)有較高的參與意識(shí)和參與熱情，以至于有些村居委會(huì)采取利益互換的方式來(lái)?yè)Q取群眾的參與。^[7]因此由于體制性的權(quán)威干預(yù)，以村居自治為代表的基層社會(huì)治理實(shí)際上出現(xiàn)了嚴(yán)重的內(nèi)卷化。

（三）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)困境

無(wú)論是在農(nóng)村社區(qū)還是在城市社區(qū)，都存在三個(gè)最基本的組織即基層黨組織、自治組織和社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織，三者之間復(fù)雜關(guān)系引起了社會(huì)各界的關(guān)注，并引發(fā)了學(xué)界的諸多研究。在推行新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何正確處理三者之間的關(guān)系也是基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容。

對(duì)于基層黨組織和自治組織之間關(guān)系，在官方和學(xué)界形成了兩種截然不同觀點(diǎn)和看法。官方出于管理的方便，傾向于黨組織書記兼任村（居）委會(huì)主任和黨組織班子成員兼任村（居）委會(huì)班子成員，即所謂的“一肩挑”和“交叉任職”，而且這種傾向越來(lái)越來(lái)明顯。2013年底廣東省召開(kāi)了村、社區(qū)“兩委”換屆選舉工作電視電話會(huì)議，會(huì)議要求全省各級(jí)政府、各部門要采取措施，進(jìn)一步提高“一肩挑”和“交叉任職”的比例，力爭(zhēng)達(dá)到80%的目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東如此，實(shí)際上其他地方政府多數(shù)也希望如此。在地方政府看來(lái)，“一肩挑”和“交叉任職”的方式有利于黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮，有利于把地方黨委政府的意愿和群眾的意愿統(tǒng)一起來(lái)，更重要的是鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，并認(rèn)為是基層組織建設(shè)的方向。

而在學(xué)界更多是從村居自治的角度出發(fā)對(duì)這種方式的批評(píng)，有的學(xué)者認(rèn)為阻礙村民自治成長(zhǎng)的另一種直接因素是村黨支部，村黨支部往往有意無(wú)意地誤解或曲解黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵，我國(guó)現(xiàn)行法律制度未能明確劃分黨支部與村委會(huì)各自的職權(quán)范圍。因此導(dǎo)致村黨支部得以借口實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，兼行本應(yīng)屬于自治組織的權(quán)力，村黨支部拍板決定村中各種事項(xiàng)，村委會(huì)成了黨支部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，自治組織則喪失了自治權(quán)利。^[8]在城鎮(zhèn)社區(qū)，由于社區(qū)黨組織與社區(qū)自治組織的關(guān)系認(rèn)識(shí)不清，處理不順，導(dǎo)致社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)中越位、缺位、泛化、弱化、脫節(jié)等，意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，社區(qū)自治組織依法自治的職權(quán)也沒(méi)得到落實(shí)，從而限制了社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)的工作效果。^[9]

關(guān)于自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系的爭(zhēng)議由來(lái)已久，其爭(zhēng)論無(wú)外乎兩種，一是自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織合并，另一種是二者的分離。從現(xiàn)有法律規(guī)定來(lái)看，自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織兩者之間存在職責(zé)權(quán)限交叉重疊的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)法規(guī)定，管理好、利用好、保護(hù)好集體資產(chǎn)，確保集體資產(chǎn)保值增值是農(nóng)村集體組織的主要職能。而村組法也賦予了村民委員會(huì)此項(xiàng)職能，“管理本村屬于村民集體經(jīng)濟(jì)所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”?！睹穹ㄍ▌t》第七十四條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。”^[10]關(guān)于集體資產(chǎn)管理的法律規(guī)定混亂由此可見(jiàn)一斑，然而在實(shí)踐中，多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)組織不是不存在就是功能虛化、弱化，村委會(huì)也往往忽視農(nóng)業(yè)法、民法通則等與己關(guān)系遙遠(yuǎn)的法律規(guī)定，而傾向于執(zhí)行與己關(guān)系密切的村委會(huì)組織法，替代村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況相當(dāng)普遍。^[11]

不過(guò)，研究中有很多學(xué)者認(rèn)為村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)分離。村委會(huì)作為最重要的村民自治組織，類似于政府組織，其宗旨本應(yīng)是為村民提供各項(xiàng)服務(wù)，應(yīng)秉承民主、公開(kāi)、公正的原則，不應(yīng)具盈利性，不需要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。而集體經(jīng)濟(jì)組織作為經(jīng)濟(jì)組織的一種，根本宗旨在于謀求經(jīng)濟(jì)效益，效率是其運(yùn)作的根本原則，須依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律行事，并且承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。二者有著原則性的、根本性的區(qū)別。現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)有權(quán)處理村莊公共事務(wù)，還有權(quán)控制本村土地，村民自治往往與巨大的利益糾纏在一起，在民主監(jiān)督不力、管理不規(guī)范的情況下，村民自治的舞臺(tái)永遠(yuǎn)是利益爭(zhēng)奪的拉鋸戰(zhàn)場(chǎng)，嚴(yán)重不利于基層社會(huì)治理。另一個(gè)重要原因在于，當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織、村居委會(huì)、村居黨支部等混在一起，基層社區(qū)干部身兼多職，不僅要管理社區(qū)的日常事務(wù)，也要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重任，由于事務(wù)繁多，權(quán)力過(guò)大，社區(qū)干部容易忽視社會(huì)公共服務(wù)管理，使得社區(qū)民主自治難以落實(shí)。

（四）農(nóng)村土地集體所有權(quán)虛化對(duì)基層社會(huì)治理的影響

在本文看來(lái)，土地問(wèn)題是三農(nóng)的根本問(wèn)題，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的根本問(wèn)題。當(dāng)前二元經(jīng)濟(jì)體制總體格局依然存在，集體所有的農(nóng)村土地被賦予了太多的政治色彩，對(duì)農(nóng)民的保障功能和福利功能似乎也在進(jìn)一步固化，其作為生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素的功能卻被弱化。^[12]在現(xiàn)行制度條件下，土地不能自由買賣，農(nóng)民個(gè)體作為農(nóng)民集體的一員，與土地捆綁在一起，依舊同生產(chǎn)隊(duì)時(shí)期一樣，不能自由退出農(nóng)民集體，事實(shí)上作為普通農(nóng)民他們也不可能退出農(nóng)民集體，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是農(nóng)民身份固化的根本因素，也是阻礙城鄉(xiāng)一體化的根本因素。

包括普通農(nóng)民、政府官員和部分學(xué)者，在很多人眼中，農(nóng)村土地是國(guó)家的觀念根深蒂固，太多人對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬認(rèn)識(shí)不清，也不明確。即便是最近全國(guó)普遍推行的農(nóng)村土地確權(quán)，所明確的仍然僅僅是農(nóng)民個(gè)體或家庭對(duì)農(nóng)村土地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)于多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，跟沒(méi)有確權(quán)之前相比，并無(wú)太大的實(shí)際意義，土地仍然不具有完整的物權(quán)和產(chǎn)權(quán)?；仡櫧▏?guó)以來(lái)的土地制度變遷史，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國(guó)土地制度最根本的特征是所有權(quán)和使用權(quán)的分離。所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，然而農(nóng)民集體作為一定數(shù)量農(nóng)民的集合卻是一個(gè)虛置的概念，是抽象的、沒(méi)有法律人格。從法律的角度來(lái)看，很難確定農(nóng)村土地糾紛的主體，個(gè)體農(nóng)民不具有土地所有權(quán)，不具備訴訟關(guān)系主體的資格。由生產(chǎn)隊(duì)演變而立的村民小組雖有土地所有權(quán)，卻不具有法律上的人格。村委會(huì)不擁有或擁有很少的土地所有權(quán)，只是在現(xiàn)實(shí)中由于村民小組沒(méi)有了公章而代行發(fā)包權(quán)，實(shí)際上并不具有發(fā)包權(quán)，也不能具有經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)，因此《村組法》規(guī)定村委會(huì)可以管理和經(jīng)營(yíng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)其實(shí)并不具有民法上的法律效力。在現(xiàn)行的法律制度中，農(nóng)民集體的概念混亂模糊，是土地集體所有權(quán)虛化的直接來(lái)源，正因?yàn)槿绱?，農(nóng)村集體土地?zé)o法通過(guò)自由買賣而在農(nóng)民手中實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，并造成政府土地征用權(quán)的濫用，而土地補(bǔ)償費(fèi)可以名正言順地為村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織截留挪用，造成村莊權(quán)力集中和權(quán)力腐敗，進(jìn)而對(duì)有效開(kāi)展基層社會(huì)治理帶來(lái)致命打擊。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中創(chuàng)新基層社會(huì)治理的思考

上文提到，推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化在價(jià)值目標(biāo)上是一致的，所不同指出僅在于手段和角度的差別。新型城鎮(zhèn)化更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)手段，而基層社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)權(quán)利目標(biāo)和治理方式。從二者聯(lián)系來(lái)看，基層社會(huì)治理創(chuàng)新依賴于新型城鎮(zhèn)化的成功推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化為基層社會(huì)治理創(chuàng)新提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)條件；而新型城鎮(zhèn)化的成功推進(jìn)離不開(kāi)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，基層社會(huì)治理為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供權(quán)利保障和制度支撐。具體來(lái)說(shuō)，針對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)，關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，本文提出以下幾點(diǎn)思考。

（一）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新要以農(nóng)村土地制度改革為根本依據(jù)

土地是三農(nóng)問(wèn)題的根本，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、創(chuàng)新基層社會(huì)治理的關(guān)鍵。改革農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度已經(jīng)成為共識(shí)，分歧在于如何改。有人主張農(nóng)村土地國(guó)有化。既符合社會(huì)主義本質(zhì)要求，也容易得到政治體制的支持，既有利于土地綜合整治，也有利于國(guó)家的宏觀調(diào)節(jié)，并且能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。這種觀點(diǎn)反對(duì)者眾多，從農(nóng)民手中再一次將土地收回去，農(nóng)民不能接受，也不現(xiàn)實(shí)。有人主張應(yīng)該土地私有化，這種主張支持者很多，但也有不少反對(duì)者，擔(dān)心土地私有化后土地兼并問(wèn)題，這是引發(fā)改朝換代的重要原因之一，同時(shí)土地私有化不符合現(xiàn)行政治體制和意識(shí)形態(tài)的要求。也有人主張多重所有制并存，在新型城鎮(zhèn)化背景下實(shí)行“私田”和“公田”并存的兩田制^[13]，利用方式類似于集體化時(shí)期既有生產(chǎn)隊(duì)集體耕作的土地和以家庭為單位的自留地。

以前我們對(duì)土地的看法是，在農(nóng)村土地既具有經(jīng)濟(jì)功能，也具有很強(qiáng)保障功能，土地不僅可以為農(nóng)民帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)收益，而且還可以為農(nóng)民提供一定的社會(huì)保障，以保證社會(huì)的安全穩(wěn)定。然而在提倡城鄉(xiāng)一體化的背景下，農(nóng)民和城市居民一樣都是中國(guó)的國(guó)民和公民，應(yīng)當(dāng)享受一樣的國(guó)民待遇和社會(huì)保障，而提供社會(huì)保障的主體應(yīng)當(dāng)是政府和國(guó)家，農(nóng)村土地不應(yīng)當(dāng)再具有保障功能。在這種情況下，我們對(duì)農(nóng)村土地的認(rèn)識(shí)應(yīng)該有所改變，在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地作為一種商品和生產(chǎn)資料與其他商品并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)當(dāng)跟房屋等其他不動(dòng)產(chǎn)一樣具備完全的產(chǎn)權(quán)。其實(shí)正如上文所述，現(xiàn)行土地制度所帶來(lái)的諸多問(wèn)題根本原因就是農(nóng)村土地對(duì)于所有人來(lái)說(shuō)都不具有完全的產(chǎn)權(quán)。尤其是限制了農(nóng)民工的自由流動(dòng)，而當(dāng)農(nóng)民擁有了土地的完全產(chǎn)權(quán)以后，就可以自由的退出或加入某個(gè)社區(qū)，半城鎮(zhèn)化問(wèn)題自然就能夠得到解決。所謂的戶籍制度問(wèn)題，無(wú)非也是現(xiàn)行土地制度的附帶產(chǎn)品，賦予農(nóng)民完全的土地產(chǎn)權(quán)，戶籍制度也就不成為問(wèn)題了。另外，農(nóng)民工能夠?qū)崿F(xiàn)自由流動(dòng)，即便在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失敗，也會(huì)有國(guó)家的社會(huì)保障制度為期提供基本的社會(huì)保障而不至于陷入不能生活的境地，這是現(xiàn)代國(guó)家與政府的責(zé)任所在。因此城鄉(xiāng)一體化以后沒(méi)有必要將農(nóng)村的社會(huì)保障寄托在土地上。

（二）基層社會(huì)治理創(chuàng)新要實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面的黨政經(jīng)分離

解決了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，接下來(lái)村莊社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)也會(huì)相應(yīng)地發(fā)生變化。在基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，黨的基層組織、自治組織和社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織三者之間復(fù)雜關(guān)系以及由此引發(fā)的治理困境，引起了人們的諸多關(guān)注，但如何破解此困境，長(zhǎng)期以來(lái)人們都是苦無(wú)對(duì)策。2011年廣東省南海區(qū)進(jìn)行為期數(shù)年的政經(jīng)分離實(shí)驗(yàn)，似乎為突破此困境提供了思路，并引發(fā)了諸多學(xué)者的關(guān)注。

一是實(shí)行選民分離，隔離選舉三個(gè)組織，本黨組織的全體黨員選舉產(chǎn)生村居黨組織領(lǐng)導(dǎo)，村（居）民選舉產(chǎn)生村（居）自治委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，具有選舉資格的社員股民選舉產(chǎn)生社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)。二是實(shí)行組織分離，厘清三個(gè)組織職能，既能保證集體經(jīng)濟(jì)組織的正常運(yùn)作，不受或少受黨組織和自治組織換屆的影響，也能保障對(duì)集體經(jīng)濟(jì)管理的延續(xù)性。黨組織的主要職能是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)監(jiān)督，自治組織負(fù)責(zé)社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)，經(jīng)濟(jì)組織管理經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。三是實(shí)行干部分離，重新確立三個(gè)組織的工作架構(gòu)和成員，黨支部書記不能兼任經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員，從而更好地發(fā)揮對(duì)自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，自治組織領(lǐng)導(dǎo)成員不能與經(jīng)濟(jì)組織成員交叉任職，不直接參與集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)。四是實(shí)行議決事分離，在厘清三個(gè)組織職能職責(zé)任務(wù)的基礎(chǔ)上，明確民主議事決策及開(kāi)支審批權(quán)限，確保三個(gè)組織按照各自職能規(guī)范運(yùn)作。五是賬目分離，理順集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對(duì)集體資產(chǎn)確權(quán)登記，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)明確登記在集體經(jīng)濟(jì)組織名下，將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)明確并登記在自治組織名下，設(shè)立經(jīng)濟(jì)賬和行政帳，實(shí)行核算、賬務(wù)和資產(chǎn)三分離。

“五個(gè)分離”與現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)是吻合的，在社區(qū)層面實(shí)現(xiàn)了職責(zé)明晰化、組織完善化，較好地理順了基層社區(qū)組織關(guān)系，從制度和體制上保障了黨政經(jīng)相分離，使黨組織回歸領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督職能，自治組織回歸社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)，經(jīng)濟(jì)組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，形成了以黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟(jì)組織為支撐、群團(tuán)組織為輔助、社會(huì)組織為補(bǔ)充的基層社會(huì)治理新機(jī)制。^[14]雖然南海實(shí)驗(yàn)取得了明顯的成效，但并未得到推廣，原因很簡(jiǎn)單，在現(xiàn)行的制度框架下，由于利益關(guān)系變更太大，沒(méi)有上層強(qiáng)力支持，地方政府、黨的基層組織、村居委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織都沒(méi)有動(dòng)力推行“黨政經(jīng)分離”，而希望“黨政經(jīng)分離”的普通農(nóng)民、社員和部分學(xué)者在改革中基本不能起作用。

（三）基層社會(huì)治理創(chuàng)新要以公民個(gè)人利益和需求為出發(fā)點(diǎn)

在傳統(tǒng)的行政體制下，城鎮(zhèn)化或城鎮(zhèn)化率本身成為地方政府追求的目標(biāo)，為了加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程或提高城鎮(zhèn)化率，征地拆遷成了地方政府的頭等大事，進(jìn)而嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益的行為時(shí)有發(fā)生，誰(shuí)都不希望新型城鎮(zhèn)化道路是這樣的，正如東南沿海的一位村干部呼吁的那樣“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的速度太快了，能不能放緩一些？”其實(shí)很多人都在擔(dān)心或者質(zhì)疑以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)的城鎮(zhèn)化是否必要。不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)首先保障農(nóng)民的利益不受損失。同時(shí)，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民不在有所差別，都將以公民或國(guó)民的身份同等地參與現(xiàn)代化進(jìn)程，享受現(xiàn)代化成果。因此新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)僅僅是價(jià)值目標(biāo)，更應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)公民利益和需求的工具或手段。與之相適應(yīng)，基層社會(huì)治理創(chuàng)新也應(yīng)該是以實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利，在法律層面，政府應(yīng)該切實(shí)做到依法辦事和依法行政；在基層，政府應(yīng)當(dāng)把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村納入一體化的管理和服務(wù)，把公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的投入更多地向農(nóng)村傾斜，補(bǔ)償政府職責(zé)長(zhǎng)期以來(lái)在農(nóng)村的缺位；除了提供公共服務(wù)和公共設(shè)施外，政府應(yīng)給社區(qū)少下任務(wù)，減少對(duì)社區(qū)自治的干涉，祛除社區(qū)行政化的傾向，充分保障并實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自治權(quán)利。

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