[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化;發(fā)展現(xiàn)狀;內(nèi)涵特征;西藏
[摘 要]推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路,已經(jīng)成為國(guó)家重要的發(fā)展戰(zhàn)略和舉措。作為邊疆民族地區(qū),西藏當(dāng)前城鎮(zhèn)化率僅為25.8%,低于全國(guó)平均水平近30個(gè)百分點(diǎn)、低于西部地區(qū)約20個(gè)百分點(diǎn)。西藏的城鎮(zhèn)化存在著許多顯著特點(diǎn)和特殊性,其表現(xiàn)為西藏在很大程度上還是傳統(tǒng)的農(nóng)牧社會(huì),地廣人稀,生態(tài)環(huán)境脆弱,城鎮(zhèn)發(fā)育能力弱,城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),拉動(dòng)人口就業(yè)并向城鎮(zhèn)聚集的能力非常有限。同時(shí),城鎮(zhèn)化、人口發(fā)展以及與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展等問(wèn)題聚集疊加,對(duì)西藏城鎮(zhèn)化工作提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此,西藏新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵也具有自己的新意和特征,其發(fā)展路徑體現(xiàn)在發(fā)展目標(biāo)、動(dòng)力機(jī)制、產(chǎn)業(yè)支撐、空間布局、發(fā)展核心、發(fā)展模式等各個(gè)方面。
黨的十八大指出,要“堅(jiān)持走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路”。2013年12月,中共中央在北京召開(kāi)中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議,對(duì)新時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作作了具體部署,并制定了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》。十八屆三中全會(huì)的決定指出,要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”,“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”。作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化最重要的配套改革措施,國(guó)務(wù)院于2014年7月印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》,要求“合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移”,“促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”。種種措施已經(jīng)表明,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路,已經(jīng)成為國(guó)家重要的發(fā)展戰(zhàn)略和舉措。對(duì)于西藏這樣的邊疆民族地區(qū)而言,新型城鎮(zhèn)化更是實(shí)現(xiàn)人口有序轉(zhuǎn)移就業(yè)、適度密集生產(chǎn)要素、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和長(zhǎng)治久安的重要途徑。
一、城鎮(zhèn)化與西藏城鎮(zhèn)化的總體分析
城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。特別是進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以后,城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一起,成為世界發(fā)展的主要軌跡和重要的歷史特征。當(dāng)前,全世界50%以上的人口生活在城市,而且還在繼續(xù)增長(zhǎng);發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)比如美國(guó)和歐盟,80%以上的人口生活在城市,已經(jīng)基本完成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是從改革開(kāi)放后開(kāi)始發(fā)力加速的,1978年到2014年,中國(guó)的城鎮(zhèn)化率從18%提高到54.77%,年均增長(zhǎng)率達(dá)到1%,城市人口達(dá)到7.5億人。從數(shù)據(jù)上看,中
國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的成果是喜人的,但是長(zhǎng)期以來(lái)“高速度、重?cái)U(kuò)張、低質(zhì)量”的城
鎮(zhèn)化發(fā)展模式帶來(lái)了眾多矛盾和問(wèn)題,比如盲目擴(kuò)張、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等等。因此,在未來(lái)20年左右的時(shí)間,中國(guó)的城鎮(zhèn)化將進(jìn)入到以提高質(zhì)量為核心和關(guān)鍵的快速發(fā)展時(shí)期。
作為邊疆民族地區(qū),西藏地廣人稀,生態(tài)環(huán)境脆弱,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還比較滯后。從城鎮(zhèn)化整體水平來(lái)看,西藏城鎮(zhèn)化水平低,在全國(guó)處于末位。2014年西藏城鎮(zhèn)化率僅為25.8%,遠(yuǎn)低于全國(guó)54.77%的平均水平,不僅與東部沿海發(fā)達(dá)省區(qū)相距甚遠(yuǎn),與城鎮(zhèn)化水平較低的西部省區(qū)相比也存在較大差距,居于全國(guó)末位。從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段來(lái)看,西藏城鎮(zhèn)化還處于緩慢的起步階段。比如,按我國(guó)現(xiàn)行的以城區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分城市等級(jí),西藏的城鎮(zhèn)均為小城鎮(zhèn),除了城鎮(zhèn)數(shù)量少、規(guī)模小外,城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后、職能單一、內(nèi)生動(dòng)力低、吸引力與輻射能力有限,城鎮(zhèn)發(fā)展面臨著諸多困境,這些都折射出西藏城鎮(zhèn)發(fā)展落后的特點(diǎn),西藏在很大程度上還是傳統(tǒng)的農(nóng)牧社會(huì),城鎮(zhèn)發(fā)育能力弱,城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),拉動(dòng)人口就業(yè)并向城鎮(zhèn)聚集的能力非常有限。從城鎮(zhèn)化發(fā)展深層次來(lái)看,西藏城鎮(zhèn)化面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)前,西藏人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、分布等要素之間與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各個(gè)要素的組合、聚集、協(xié)同和優(yōu)化呈現(xiàn)出互動(dòng)、依賴甚至更加復(fù)雜的局面,城鎮(zhèn)化、人口發(fā)展以及與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展等問(wèn)題聚集疊加,對(duì)城鎮(zhèn)化工作提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
2014年5月,西藏自治區(qū)發(fā)展咨詢委員會(huì)在北京召開(kāi)了西藏新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃專題咨詢論證會(huì),對(duì)西藏新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行科學(xué)咨詢、充分論證和慎重決策;7月,自治區(qū)人民政府召開(kāi)常務(wù)會(huì)議,通過(guò)《西藏自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》;8月,自治區(qū)黨委召開(kāi)常委會(huì)議,研究部署全區(qū)城鎮(zhèn)化工作;2015年1月,自治區(qū)黨委、政府召開(kāi)全區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作會(huì)議,提出力爭(zhēng)到2020年全區(qū)城鎮(zhèn)化水平顯著提高,城鎮(zhèn)空間布局明顯優(yōu)化,城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不斷強(qiáng)化,城鎮(zhèn)主體功能進(jìn)一步增強(qiáng),城鎮(zhèn)發(fā)展模式科學(xué)合理,城鎮(zhèn)化體制機(jī)制日趨完善,生態(tài)環(huán)境更加良好。因此,如何結(jié)合西藏實(shí)際,全面準(zhǔn)確地貫徹落實(shí)中央精神,堅(jiān)持走有中國(guó)特色、西藏特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化道路,是當(dāng)前具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性的一項(xiàng)重大課題。
二、西藏城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系和城鎮(zhèn)化特征
城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是一對(duì)孿生兄弟,城鎮(zhèn)是工業(yè)的主要載體,工業(yè)是城鎮(zhèn)的主要推動(dòng)力。美國(guó)城市學(xué)者諾瑟姆對(duì)世界各國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)行研究,總結(jié)出城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)S型曲線,將其分為三個(gè)階段,初始階段、加速階段和穩(wěn)定階段,并提出城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30%后,城鎮(zhèn)化進(jìn)程將迅速加快,增加到70%后會(huì)減速。城鎮(zhèn)化初始階段和加速階段的主要?jiǎng)恿?lái)源于工業(yè),后期主要?jiǎng)恿t來(lái)自于服務(wù)業(yè)。
(一)西藏城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展的關(guān)系分析
1.城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的相關(guān)性不強(qiáng)
一般來(lái)說(shuō),城鎮(zhèn)化與工業(yè)化密切相關(guān),伴隨著工業(yè)的發(fā)展,城鎮(zhèn)數(shù)量和人口會(huì)逐漸增加,城鎮(zhèn)化水平逐步提高,城鎮(zhèn)的發(fā)展和輻射擴(kuò)散作用,又會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)工業(yè)的發(fā)展。以下對(duì)西藏工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的相關(guān)性進(jìn)行分析,以《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》(2013)數(shù)據(jù)為依據(jù),用工業(yè)化率這一指標(biāo)衡量工業(yè)化水平,工業(yè)化率是指工業(yè)增加值占GDP的比重。
以工業(yè)化率為自變量,城鎮(zhèn)化率為因變量,繪制散點(diǎn)圖,擬合趨勢(shì)線,得到線性回歸方程:Y=1.6809X+8.5892。值得注意的是,二者相關(guān)系數(shù)僅為0.485344,說(shuō)明城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的相關(guān)性很弱,反映出西藏工業(yè)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村人口的吸納轉(zhuǎn)移能力較弱,從而對(duì)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)作用不強(qiáng),這與西藏第二產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成有關(guān),也與農(nóng)村勞動(dòng)力自身的勞動(dòng)技能水平有關(guān)。(見(jiàn)圖1,表1)
圖1. 城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率線性關(guān)系圖
數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》(2013)數(shù)據(jù)繪制得。
表1.城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率回歸分析結(jié)果
回歸統(tǒng)計(jì)
Multiple R |
R Square |
Adjusted R Square |
標(biāo)準(zhǔn)誤差 |
觀測(cè)值 |
0.485344 |
0.235559 |
0.159114 |
1.033844 |
12 |
方差分析
|
df |
SS |
MS |
F |
Significance F |
回歸分析 |
1 |
3.293557 |
3.293557 |
3.081448 |
0.109717 |
殘差 |
10 |
10.68834 |
1.068834 |
|
|
總計(jì) |
11 |
13.9819 |
|
|
|
|
Coefficients |
標(biāo)準(zhǔn)誤差 |
t Stat |
P-value |
Lower 95% |
Upper 95% |
下限 95.0% |
上限 95.0% |
Intercept |
8.589244 |
7.266993 |
1.181953 |
0.264568 |
-7.60262 |
24.78111 |
-7.60262 |
24.78111 |
工業(yè)化率 |
1.680944 |
0.957582 |
1.755405 |
0.109717 |
-0.45268 |
3.814568 |
-0.45268 |
3.814568 |
2.與城鎮(zhèn)化水平相比,工業(yè)化水平滯后
一般來(lái)說(shuō),城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系分為三種情況,分別是:城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化;城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化;城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。通常,在城鎮(zhèn)化的初級(jí)階段,工業(yè)化率高于城鎮(zhèn)化率,而到了城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段,則會(huì)形成城鎮(zhèn)化率高于工業(yè)化率的格局。究其根本原因,是因?yàn)樵诔擎?zhèn)化發(fā)展的各個(gè)階段,其主要?jiǎng)恿κ遣煌?。比如在城?zhèn)化的初級(jí)階段和中級(jí)階段前期,其主要?jiǎng)恿κ枪I(yè)化;而到了城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段,其主要?jiǎng)恿κ堑谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此,在理想的狀態(tài)下,一個(gè)國(guó)家或地區(qū)如果能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展,那么在工業(yè)社會(huì)的中前期,城鎮(zhèn)化率、工業(yè)化率與非農(nóng)化率幾乎是三條平行上升的曲線。判斷城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系,需要我們進(jìn)一步用科學(xué)的方法和精確的數(shù)據(jù)進(jìn)行度量。國(guó)際上經(jīng)常采用IU比來(lái)判斷城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關(guān)系。IU比是指工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率的比值,工業(yè)化率是指工業(yè)增加值占全部生產(chǎn)總值的比重。根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)值法,工業(yè)化與城鎮(zhèn)化二者發(fā)展越協(xié)調(diào),IU比越接近0.5。
如表2所示,除2008年外,西藏工業(yè)化率均不足8%,圖2清晰地反映了二者的對(duì)比關(guān)系,工業(yè)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)化率,且IU比均小于0.5,說(shuō)明相對(duì)于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,西藏工業(yè)化發(fā)展非常落后。國(guó)際上通常用工業(yè)化率這一指標(biāo)來(lái)衡量工業(yè)化的不同演進(jìn)階段:即當(dāng)工業(yè)化率達(dá)到20%~40%時(shí)為工業(yè)化初期,工業(yè)化率達(dá)到40%~60%時(shí)為工業(yè)化中期,工業(yè)化率達(dá)到60%以上時(shí)即為工業(yè)化后期。以此標(biāo)準(zhǔn)衡量,西藏工業(yè)化水平尚未達(dá)到工業(yè)化發(fā)展初期,這與近年來(lái)西藏城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步增長(zhǎng)與快速發(fā)展形成較大差距。一般來(lái)說(shuō),工業(yè)的快速發(fā)展為勞動(dòng)力提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì),從而拉動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)聚集。西藏工業(yè)發(fā)展水平低,既與自然條件特殊、生態(tài)環(huán)境脆弱等限制條件有關(guān),也與歷史條件、產(chǎn)業(yè)政策、投資條件、技術(shù)水平有關(guān),加之農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力受教育水平低、勞動(dòng)技能不足,工業(yè)為勞動(dòng)力提供的就業(yè)機(jī)會(huì)和吸納就業(yè)的能力就非常有限,也因此造成西藏就業(yè)壓力大,農(nóng)牧民增收緩慢等困難。
表2.西藏2001~2012年工業(yè)化率及IU比
年份 |
城鎮(zhèn)化率(%) |
GDP(億元) |
工業(yè)增加值(億元) |
工業(yè)化率(%) |
IU比 |
2001 |
19.64 |
139.16 |
10.88 |
7.82 |
0.40 |
2002 |
19.89 |
162.04 |
11.65 |
7.19 |
0.36 |
2003 |
20.21 |
185.09 |
13.82 |
7.47 |
0.37 |
2004 |
20.52 |
220.34 |
16.10 |
7.31 |
0.36 |
2005 |
20.85 |
248.80 |
17.48 |
7.03 |
0.34 |
2006 |
21.13 |
290.76 |
21.71 |
7.47 |
0.35 |
2007 |
21.50 |
341.43 |
27.62 |
8.09 |
0.38 |
2008 |
21.90 |
394.85 |
29.48 |
7.47 |
0.34 |
2009 |
22.30 |
441.36 |
33.11 |
7.50 |
0.34 |
2010 |
22.67 |
507.46 |
39.73 |
7.83 |
0.35 |
2011 |
22.71 |
605.83 |
48.18 |
7.95 |
0.35 |
2012 |
22.70 |
701.03 |
55.11 |
7.86 |
0.35 |
數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》(2013)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得。
圖2.西藏工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率變化趨勢(shì)比較
數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》(2013)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得。
3.與非農(nóng)化水平相比,城鎮(zhèn)化水平滯后
國(guó)際上通常采用NU比來(lái)判斷城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化的關(guān)系。NU 比是指勞動(dòng)力非農(nóng)化率與城鎮(zhèn)化率的比值,勞動(dòng)力非農(nóng)化率是指第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力占總勞動(dòng)力的比例。參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),NU比大于1.2,表示非農(nóng)化水平超前于城鎮(zhèn)化水平,即有相當(dāng)數(shù)量的非農(nóng)勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村,未能向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后,且比值越大說(shuō)明城鎮(zhèn)化滯后程度越高;NU比小于1.2,表示城鎮(zhèn)化水平超前于非農(nóng)化水平,即城鎮(zhèn)存在相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力或農(nóng)業(yè)人口,城鎮(zhèn)化發(fā)展超前,且比值越小說(shuō)明城鎮(zhèn)化超前程度越高,即過(guò)度城鎮(zhèn)化。NU比越接近1.2,二者發(fā)展越協(xié)調(diào)。
由表3可見(jiàn),2001~2012年西藏的勞動(dòng)力非農(nóng)化率一直高于城鎮(zhèn)化率,NU比均大于1.2,說(shuō)明有大量從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力仍然分散在農(nóng)村地區(qū),未能向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集,這與前面分析的西藏工業(yè)化率較城鎮(zhèn)化落后、農(nóng)牧區(qū)存在數(shù)量較多的剩余勞動(dòng)力的結(jié)論是一致的。因此,西藏農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和聚集的主要?jiǎng)恿?lái)自于第三產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng),且以勞動(dòng)密集型的批發(fā)零售業(yè)和住宿餐飲業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主,生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展不足,從而造成工業(yè)化率遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)化率的同時(shí),勞動(dòng)力非農(nóng)化率又高于城鎮(zhèn)化率這一特殊現(xiàn)象。
表3.西藏2001~2012年NU比變化趨勢(shì)
年份 |
三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)(%) |
勞動(dòng)力非農(nóng)化率(%) |
城鎮(zhèn)化率(%) |
NU比 |
||
第一產(chǎn)業(yè) |
第二產(chǎn)業(yè) |
第三產(chǎn)業(yè) |
||||
2001 |
71.0 |
6.5 |
22.5 |
29.0 |
19.64 |
1.48 |
2002 |
68.8 |
6.2 |
25.0 |
31.2 |
19.89 |
1.57 |
2003 |
64.1 |
9.3 |
26.6 |
35.9 |
20.21 |
1.78 |
2004 |
62.6 |
9.6 |
27.8 |
37.4 |
20.52 |
1.82 |
2005 |
60.1 |
9.5 |
30.4 |
39.9 |
20.85 |
1.91 |
2006 |
58.9 |
9.6 |
31.4 |
41.0 |
21.13 |
1.94 |
2007 |
56.0 |
10.8 |
33.2 |
44.0 |
21.50 |
2.05 |
2008 |
54.6 |
10.5 |
34.9 |
45.4 |
21.90 |
2.07 |
2009 |
54.5 |
10.8 |
34.7 |
45.5 |
22.30 |
2.04 |
2010 |
53.6 |
10.9 |
35.5 |
46.4 |
22.67 |
2.05 |
2011 |
50.3 |
12.2 |
37.5 |
49.7 |
22.71 |
2.19 |
2012 |
46.3 |
13.4 |
40.3 |
53.7 |
22.70 |
2.37 |
數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》(2013)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得。
(二)西藏城鎮(zhèn)化的特征
西藏的新型城鎮(zhèn)化存在著許多與內(nèi)地和其它地區(qū)完全不同的顯著特點(diǎn)和特殊性。
1.西藏全區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在較大的地區(qū)差異
比如說(shuō)藏中經(jīng)濟(jì)區(qū),雖然只占全區(qū)國(guó)土面積的25%,但是容納了全區(qū)60%以上的人口,因而是全區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與人口轉(zhuǎn)移和就業(yè)的重點(diǎn)地區(qū);而在廣袤的藏北草原,人口稀少,城鎮(zhèn)發(fā)展落后,聚集功能極弱。因此,如何科學(xué)合理利用國(guó)土資源空間,適度集中生產(chǎn)生活空間,優(yōu)化城鎮(zhèn)總體空間布局,培育城鎮(zhèn)增長(zhǎng)極并發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用,推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移、人口聚集、公共服務(wù)均等化統(tǒng)一,注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量是必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。
2.西藏新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展如何結(jié)合統(tǒng)一
西藏農(nóng)牧區(qū)地廣人稀,70%以上的人口居住在廣袤的農(nóng)牧區(qū),現(xiàn)有的城鎮(zhèn)功能較為薄弱,難以有效輻射,城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系處于松散狀態(tài),農(nóng)牧民“進(jìn)城”觀念相對(duì)落后,就業(yè)能力弱,城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展難度極大。同時(shí),西藏城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)差距較大,收入和消費(fèi)的二元結(jié)構(gòu)突出,城鄉(xiāng)差距明顯,難以形成推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)需動(dòng)力。因此,如何解決以城帶鄉(xiāng)的連接點(diǎn),通過(guò)新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移是亟需破解的難題。
3.西藏新型城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)是農(nóng)牧區(qū)人口的轉(zhuǎn)移就業(yè)
西藏總?cè)丝诘?5%以上為農(nóng)牧區(qū)人口,就業(yè)人口受教育水平很低,文盲或僅受過(guò)小學(xué)教育所占比重高達(dá)75.2%,造成就業(yè)觀念落后,就業(yè)能力弱,影響人口聚集和城鎮(zhèn)化進(jìn)程;自然環(huán)境嚴(yán)酷,土地的生產(chǎn)力和承載力低,環(huán)境有效容量小,全區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的面積分別占全區(qū)國(guó)土面積的約70%與40%,90%以上的國(guó)土處于高寒區(qū)域,資源環(huán)境硬約束明顯,造成西藏主要人口聚居的城鎮(zhèn)幾乎都面臨著環(huán)境惡化的嚴(yán)峻局面。因此,要充分考慮農(nóng)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)的有序轉(zhuǎn)移,嚴(yán)格控制土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度,根據(jù)資源承載力和城鎮(zhèn)容量來(lái)進(jìn)行城鎮(zhèn)化。
4.西藏人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)十分特殊
就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特殊,目前三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)為74.9︰5.2︰19.8,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為13.5︰32.3︰54.2,充分說(shuō)明農(nóng)牧區(qū)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度慢,產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化支撐力不足;在當(dāng)前就業(yè)人口中,大部分集中于一產(chǎn)農(nóng)牧業(yè),基本上還處于傳統(tǒng)生產(chǎn)活動(dòng)階段,既沒(méi)有向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意愿和觀念,同時(shí)由于就業(yè)人口受教育水平很低,自身技能和文化素質(zhì)受到限制,也沒(méi)有就業(yè)轉(zhuǎn)移的能力;由于西藏第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣度和深度有限,工業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)能力弱,第三產(chǎn)業(yè)仍處于發(fā)展初期,難以提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。因此,為城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐、加強(qiáng)基礎(chǔ)教育為就業(yè)轉(zhuǎn)移提供持續(xù)動(dòng)力是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)。
5.西藏推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要國(guó)家特殊政策的支持
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提高政府治理能力、改進(jìn)公共管理質(zhì)量、獲得長(zhǎng)期巨額資金支持,這些問(wèn)題都具有全局性和特殊性。對(duì)西藏而言,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱并受資源環(huán)境的約束,長(zhǎng)期依靠國(guó)家財(cái)政支持和對(duì)口援助,市場(chǎng)機(jī)制不健全,自主發(fā)展能力不強(qiáng),推進(jìn)城鎮(zhèn)化所需的政策支持、資金保障能力明顯不足。因此,能夠爭(zhēng)取國(guó)家層面的政策支持和資金保障對(duì)推進(jìn)新時(shí)期西藏新型城鎮(zhèn)化顯得尤為重要。
三、西藏新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和路徑
結(jié)合以上分析和論證,西藏新型城鎮(zhèn)化有自己的特點(diǎn)和特殊性,必須堅(jiān)持走有中國(guó)特色、西藏特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化道路。
(一)西藏新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵
西藏新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下基本要求:1.注重以人為中心的城鎮(zhèn)化,以人為本,較大幅度提升人民生活質(zhì)量和增進(jìn)福利水平,最終實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展;2.加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定,維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和鞏固邊疆安全;3.做到城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、政府治理現(xiàn)代化同步推進(jìn);4.優(yōu)先保護(hù)特色民族文化,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的可持續(xù)發(fā)展;5.在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中始終貫穿生態(tài)文明建設(shè),注重保護(hù)和涵養(yǎng)生態(tài);6.不斷完善市場(chǎng)機(jī)制,全面融入國(guó)內(nèi)大市場(chǎng),逐步融入?yún)^(qū)域性的國(guó)際市場(chǎng),充分利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)動(dòng)各種資源推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。
同時(shí),西藏新型城鎮(zhèn)化的新意要體現(xiàn)在四個(gè)方面:1.在起步階段,要吸取內(nèi)地尤其是國(guó)內(nèi)其他民族地區(qū)快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),注重提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。2.通過(guò)推行城鎮(zhèn)化,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展;在具有極高的資源環(huán)境約束和市場(chǎng)機(jī)制不健全的情況下,提升城鎮(zhèn)化的水平。3.在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中,解決城鎮(zhèn)載體和兩類發(fā)展問(wèn)題;產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ),人的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的最終目的。4.推進(jìn)西藏新型城鎮(zhèn)化,必須把握西藏發(fā)展階段的特殊性,提高政府治理能力,改善公共管理質(zhì)量,促進(jìn)西藏的民族團(tuán)結(jié)與社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。
(二)西藏新型城鎮(zhèn)化的路徑
堅(jiān)持走有中國(guó)特色、西藏特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化道路,需要因地制宜,科學(xué)合理地選擇西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。具體而言可以考慮選擇具有如下特征的路徑。
1.在發(fā)展目標(biāo)方面,注重低起點(diǎn)、高目標(biāo)、跨越式
目前,西藏城鎮(zhèn)化率為25.8%,不及全國(guó)平均水平的一半,這將決定西藏在未來(lái)20年左右時(shí)間內(nèi),城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍將處于初級(jí)階段,農(nóng)牧民將始終處在全區(qū)人口的大多數(shù)狀態(tài),而且西藏的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱,這就意味著西藏推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要從較低的起點(diǎn)出發(fā),通過(guò)創(chuàng)新努力,實(shí)施“非城鎮(zhèn)化為主的農(nóng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化道路”或“非城鎮(zhèn)化為主的富民興藏發(fā)展道路”,將大多數(shù)的農(nóng)牧民納入到城鎮(zhèn)化進(jìn)程,共享城鎮(zhèn)化成果,達(dá)到高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)。據(jù)此,西藏可以選擇跨越式的新型城鎮(zhèn)化路徑。所謂跨越式,一是跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的工業(yè)化階段,注重集約、低碳、綠色、智能;二是跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的“造城”階段,直接“造福”于民,提升民眾的幸福指數(shù)和幸福感;三是跨越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的人口聚集過(guò)程,實(shí)施聚散適度和就地城鎮(zhèn)化。
2.在動(dòng)力機(jī)制方面,注重政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同、公眾參與
新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn),需要各方力量的參與。政府必須發(fā)揮在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略制定、政策實(shí)施等層面的主導(dǎo)性作用,提高公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力,注重民生建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),承擔(dān)嚴(yán)格監(jiān)督的職責(zé),引導(dǎo)城鎮(zhèn)化向著科學(xué)合理方向的有序推進(jìn)。同時(shí),政府可以通過(guò)誘導(dǎo)性制度創(chuàng)新和變遷機(jī)制,加大開(kāi)放力度,更廣泛地引入市場(chǎng)機(jī)制并不斷加以完善,在融投資方面發(fā)揮作用,為城鎮(zhèn)化提供資金保障??茖W(xué)引導(dǎo)社會(huì)和公眾充分認(rèn)識(shí)到新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)和最終目標(biāo),并以城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)效激勵(lì)造福民眾,從而發(fā)動(dòng)社會(huì)和公眾力量,形成合力推動(dòng)西藏城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
3.在產(chǎn)業(yè)支撐方面,注重具有地域、傳統(tǒng)、民族特色的產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)相結(jié)合
在新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐方面,西藏并不宜采用一般的、傳統(tǒng)意義上的工業(yè)化,避免城鎮(zhèn)擴(kuò)大的“空心化”和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“孤島化”,而是要把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化互動(dòng)有機(jī)起來(lái),做到“產(chǎn)城一體”。這就需要充分發(fā)揮地域、傳統(tǒng)、民族文化特色產(chǎn)業(yè)的潛能,突出文化傳承,在此基礎(chǔ)上發(fā)展綠色、低碳、高效的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上,科學(xué)合理地發(fā)展采礦業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè),以信息化為契機(jī)和動(dòng)力,加大現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的投入力度,構(gòu)建起以旅游服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、邊境貿(mào)易等第三產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。
4.在空間布局方面,注重“一圈兩翼三點(diǎn)兩線”構(gòu)架
西藏地廣人稀,120萬(wàn)平方公里的土地上只有310萬(wàn)人口,自然條件獨(dú)特。在空間布局上,西藏的新型城鎮(zhèn)化需要符合其地理特征,同時(shí)也要結(jié)合西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史現(xiàn)實(shí)條件及未來(lái)發(fā)展要求,堅(jiān)持點(diǎn)、軸、面相結(jié)合的開(kāi)發(fā)方式,把點(diǎn)式發(fā)展與點(diǎn)軸發(fā)展結(jié)合起來(lái),大力提升拉薩—澤當(dāng)城鎮(zhèn)圈,培育壯大以日喀則市桑珠孜區(qū)、林芝縣八一鎮(zhèn)為中心的東西兩翼,統(tǒng)籌推進(jìn)藏東卡若區(qū)城關(guān)鎮(zhèn)、藏北那曲縣那曲鎮(zhèn)和藏西噶爾縣獅泉河鎮(zhèn),鞏固發(fā)展邊境沿線城鎮(zhèn),加強(qiáng)交通沿線重要小城鎮(zhèn)建設(shè),促進(jìn)其他各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,構(gòu)建“一圈兩翼三點(diǎn)兩線”的城鎮(zhèn)化空間格局。
5.在發(fā)展核心方面,注重以人的發(fā)展為根本、提高人的素質(zhì)
新型城鎮(zhèn)化的終極目的就是實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展,在西藏,城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)就是有序推進(jìn)廣大的農(nóng)牧業(yè)人口市民化。這既是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、集聚到城鎮(zhèn)的自然過(guò)程,也是政府根據(jù)農(nóng)牧區(qū)人口分散、集聚規(guī)模小但對(duì)公共服務(wù)有迫切需求的實(shí)際情況,加強(qiáng)政策引導(dǎo),主動(dòng)采取措施提供公共服務(wù),實(shí)施聚散適度和就地城鎮(zhèn)化的過(guò)程。同時(shí),要扎扎實(shí)實(shí)把12年義務(wù)教育做好,提高新生代勞動(dòng)力的基本素質(zhì)和就業(yè)能力,合理引導(dǎo)人們形成正確的消費(fèi)觀;采取更加積極的就業(yè)政策,注重勞動(dòng)者職業(yè)技能和職業(yè)道德水平的提高,加大培訓(xùn)力度,創(chuàng)新培訓(xùn)形式和辦學(xué)模式,逐步建立和完善全區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)制和服務(wù)體系。
6.在發(fā)展模式方面,注重城鎮(zhèn)化與農(nóng)牧區(qū)共同發(fā)展
由于西藏特殊的地理環(huán)境和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式,新型城鎮(zhèn)化不宜采取農(nóng)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)聚集的單一模式,而是要根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn),選擇多樣性的城鎮(zhèn)化模式,突出集約開(kāi)發(fā)。注重把城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展農(nóng)牧區(qū)結(jié)合起來(lái),堅(jiān)持多年探索形成的農(nóng)牧區(qū)尤其是高寒農(nóng)牧區(qū)生活方式和生產(chǎn)方式適度分離,建設(shè)農(nóng)牧民社會(huì)服務(wù)點(diǎn),關(guān)注農(nóng)牧民生活水平的提高,關(guān)注農(nóng)牧區(qū)生活條件的改善,盡可能地實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。
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(發(fā)表于《西藏民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2016年第4期)