摘 要：人民調(diào)解是我國一項(xiàng)重要的社會糾紛解決制度，其在預(yù)防化解矛盾糾紛、維護(hù)社會和諧安定等方面具有不可替代的作用。但是，立法的缺陷和實(shí)踐的困境始終制約著這一制度功能的發(fā)揮以及制度本身的發(fā)展。為此，需要從立法和實(shí)踐兩個方面進(jìn)行完善，以促進(jìn)和保障人民調(diào)解制度的科學(xué)運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解制度；存在問題；完善

作者簡介：張凱（1980—），男，陜西禮泉縣人，西藏自治區(qū)委黨校行管教研部講師。（聯(lián)系方式：13989090057；kai1025@163.com；郵編850000）

長期以來，我國的人民調(diào)解制度在調(diào)處矛盾糾紛、防止矛盾激化、維護(hù)社會安定方面發(fā)揮了重要作用。然而，在當(dāng)前我國社會轉(zhuǎn)型期各種社會矛盾糾紛日益多發(fā)、復(fù)雜的背景下，人民調(diào)解制度的功能發(fā)揮面臨著重大困境，如何化解存在的困境和問題，更好地發(fā)揮其應(yīng)有的解紛功能，已成為理論界和司法實(shí)務(wù)界迫在眉睫的課題。本文擬對現(xiàn)階段人民調(diào)解制度存在的問題進(jìn)行分析，并提出進(jìn)一步完善之策，以期有益于人民調(diào)解制度的順利發(fā)展。

一、人民調(diào)解制度概述

（一）人民調(diào)解制度的概念

人民調(diào)解是我國所特有的一種糾紛解決機(jī)制，是在繼承我國民間調(diào)解優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上完善和發(fā)展起來的一項(xiàng)重要法律制度。根據(jù)《人民調(diào)解法》第2條之規(guī)定，人民調(diào)解“是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動”。依此定義并結(jié)合我國人民調(diào)解工作實(shí)踐，人民調(diào)解制度的內(nèi)涵應(yīng)包含以下四個方面：（1）作為第三方的調(diào)解機(jī)構(gòu)，既包括設(shè)置于村民委員會和居民委員會的人民調(diào)解委員會，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、區(qū)域性、行業(yè)性、專業(yè)性的調(diào)解組織；（2）人民調(diào)解的方式方法、依據(jù)規(guī)則都具有較大的靈活性，調(diào)解人可以根據(jù)糾紛的不同性質(zhì)和特點(diǎn)，選擇運(yùn)用法律、法規(guī)、政策或者道德、習(xí)俗等社會規(guī)范，以規(guī)勸疏導(dǎo)、說服教育、協(xié)商和解的方法，促使當(dāng)事人當(dāng)成調(diào)解協(xié)議；（3）人民調(diào)解必須堅(jiān)持平等、自愿原則，調(diào)解的啟動、調(diào)解規(guī)則的適用以及調(diào)解協(xié)議的達(dá)成等都必須建立在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，如果任何一方當(dāng)事人對調(diào)解過程中的有關(guān)事宜提出異議，人民調(diào)解委員會則無權(quán)強(qiáng)迫任何一方當(dāng)事人接受調(diào)解或者履行義務(wù)；（4）人民調(diào)解應(yīng)遵循合法原則，調(diào)解的進(jìn)行過程、達(dá)成的調(diào)解協(xié)議以及調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行等均不得違反法律的基本原則和精神，不得侵犯公共利益、他人合法權(quán)益。

（二）人民調(diào)解制度的價值

1、人民調(diào)解有利于節(jié)約訴訟資源，提高社會效益。當(dāng)前，訴訟在我國社會糾紛解決中居于主導(dǎo)地位，被視為維護(hù)社會公正的“最后一道防線”。然而，在社會轉(zhuǎn)型期各種矛盾糾紛高發(fā)、多發(fā)的形勢下，大量糾紛案件涌入法院，使法院訴訟面臨著前所未有的巨大壓力，從而也導(dǎo)致訴訟效率低下、審判質(zhì)量下降甚至涉法信訪案件不斷增多的問題。而人民調(diào)解作為訴訟外的糾紛解決機(jī)制，能夠積極預(yù)防、疏導(dǎo)矛盾糾紛，及時將其化解在萌芽狀態(tài)，防止糾紛擴(kuò)大升級。同時，人民調(diào)解因具有組織機(jī)構(gòu)的全社會覆蓋性和方便靈活、程序簡便、成本低廉等制度優(yōu)勢，既能夠使相當(dāng)數(shù)量的民事糾紛通過人民調(diào)解即可得以解決，又可以避免訴訟本身的不足和缺陷，從而大為緩解法院的訴訟負(fù)擔(dān)以節(jié)約司法資源，有利于法院更好地利用有限的司法資源來提高審判質(zhì)量和司法效率。

2、人民調(diào)解有利于化解社會糾紛，實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)?。人民調(diào)解因具有當(dāng)事人自愿參與、自主選擇、程序簡便和成本低廉等特點(diǎn)和優(yōu)勢，長期以來在我國民事糾紛解決中發(fā)揮著不可替代的作用。人民調(diào)解相對于法院訴訟而言，在糾紛解決中具有以下優(yōu)勢：一是相對于訴訟的高昂費(fèi)用和繁冗程序，人民調(diào)解能夠以較低的成本、簡便的程序及時有效地解決矛盾糾紛，所以更容易為當(dāng)事人所接受；二是相對于訴訟法律規(guī)則適用的嚴(yán)格性，人民調(diào)解除依據(jù)法律法規(guī)外，還可以選擇道德、倫理、習(xí)俗、習(xí)慣等作為調(diào)解依據(jù)，富有更大的彈性和伸縮力，能夠?qū)ωS富而復(fù)雜的微觀社會進(jìn)行及時、有效地調(diào)處，從而彌補(bǔ)法律的僵化；三是相對于訴訟“非對則錯”的對抗性“勝負(fù)判決”，人民調(diào)解則更注重“情、理、法”的有機(jī)結(jié)合，更容易達(dá)到既解決糾紛又減少對抗的目的，從而能夠更好地實(shí)現(xiàn)徹底解決矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)幍纳鐣Ч?/p>

二、我國現(xiàn)行人民調(diào)解制度存在的問題

（一）立法上的缺陷

1、人民調(diào)解的適用范圍問題。根據(jù)我國現(xiàn)行人民調(diào)解相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，人民調(diào)解的業(yè)務(wù)范圍被界定為調(diào)解“民間糾紛”。如此界定極易被人們理解為人民調(diào)解的適用范圍僅僅是諸如婚姻家庭、鄰里關(guān)系等民事權(quán)利義務(wù)爭議的糾紛。然而，根據(jù)《人民調(diào)解法》第18條之規(guī)定：“基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解。”依此又可得出，人民調(diào)解的適用范圍不僅限于一般的民間糾紛，基層人民法院、公安機(jī)關(guān)受理的涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議以外的其他糾紛案件，通過人民法院、公安機(jī)關(guān)判明適宜人民調(diào)解解決的，也可由人民調(diào)解來解決。實(shí)踐中，人民調(diào)解的適用范圍早已由傳統(tǒng)的家庭、婚姻、鄰里等常見性糾紛拓展到勞動爭議、土地承包、拆遷征地、經(jīng)濟(jì)合同、物業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等糾紛領(lǐng)域。北京、上海等地甚至將人民調(diào)解運(yùn)用于輕微刑事案件（即自訴案件）的調(diào)處中[1]，并取得了良好的社會效果。由于立法對人民調(diào)解適用范圍缺乏科學(xué)、清晰的界定，導(dǎo)致實(shí)踐中對人民調(diào)解的具體適用范圍難以把握，給實(shí)際工作帶來了諸多不便和混亂，從而制約了人民調(diào)解功能的發(fā)揮。

2、人民調(diào)解協(xié)議的法律效力問題。2010年頒布的《人民調(diào)解法》較之以往的人民調(diào)解立法，賦予了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，確立了調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序，理應(yīng)對人民調(diào)解作用的發(fā)揮起到積極的推動作用。然而，由于立法對當(dāng)事人申請調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的條件過于嚴(yán)格，在一定程度上制約了調(diào)解協(xié)議法律效力的實(shí)現(xiàn)。《人民調(diào)解法》第31條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。”第33條規(guī)定，“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。”依上述兩個法條，一方面規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行調(diào)解協(xié)議，另一方面又規(guī)定如果當(dāng)事人欲對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，則必須由雙方當(dāng)事人共同向法院申請，即如果任何一方不申請司法確認(rèn)，則調(diào)解協(xié)議仍只具有民事合同的效力，而不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。這樣的立法缺陷，會導(dǎo)致當(dāng)事人一方完全可以無視調(diào)解協(xié)議的效力而反悔或不按照協(xié)議履行義務(wù)，從而使得人民調(diào)解協(xié)議本身的法律效力似乎并未在實(shí)質(zhì)上得到加強(qiáng)和保障。

（二）實(shí)踐中的困境

1、人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。廣大人民調(diào)解員素質(zhì)和能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到人民調(diào)解能否取得應(yīng)有的成效。從我國目前情況來看，人民調(diào)解員隊(duì)伍的整體素質(zhì)并不高，調(diào)解能力較弱是普遍存在的問題。主要表現(xiàn)在：一是年齡老化嚴(yán)重。實(shí)踐中，多數(shù)調(diào)解員都是由退休職工或年長的村民、居民擔(dān)任，他們主要依靠當(dāng)?shù)丶m紛解決慣例、個人實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和權(quán)威影響，并側(cè)重于以思想教育和道德感化的方式“以情說理”來解決糾紛，而缺乏運(yùn)用法律、政策調(diào)解糾紛的能力。二是文化水平偏低。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國人民調(diào)解員中具有大專以上文化水平的僅占14.4%。[2]在當(dāng)前我國民間糾紛日益多樣化、復(fù)雜化的趨勢下，人民調(diào)解隊(duì)伍文化水平偏低的狀況已難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)調(diào)解工作的要求。三是法律知識欠缺。人民調(diào)解雖然具有很強(qiáng)的民間色彩和靈活性，但其開展也絕非可以隨意操作、無所約束，而是必須遵循依法調(diào)解的基本原則。這就要求調(diào)解員必須具備一定的法律知識，以保障調(diào)解工作的依法進(jìn)行。當(dāng)前，我國調(diào)解員隊(duì)伍年齡的老化、文化水平的偏低使他們實(shí)際上不可能具有較高的法律素質(zhì)，這樣難免會導(dǎo)致調(diào)解偏離法治的軌道，損害人民調(diào)解的合法性和公正性。

2、人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障缺乏。人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的短缺，一直以來都是制約人民調(diào)解制度發(fā)展的瓶頸。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是人民調(diào)解委員會工作經(jīng)費(fèi)缺乏資金保障。根據(jù)相關(guān)人民調(diào)解法律法規(guī)的規(guī)定，人民調(diào)解委員會的工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的工作報酬，由村民委員會或者居民委員會、企事業(yè)單位落實(shí)。事實(shí)上，這種規(guī)定往往因基層組織的財力不足而難以得到落實(shí)。加之人民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛不收取費(fèi)用，自身又沒有創(chuàng)收途徑，使得人民調(diào)解工作時常陷入經(jīng)費(fèi)緊缺的無力境況，從而導(dǎo)致人民調(diào)解工作難以正常運(yùn)行和發(fā)展。二是人民調(diào)解員的工作報酬沒有保障。實(shí)踐中，人民調(diào)解員解決糾紛通常沒有任何報酬，即使因調(diào)解工作所產(chǎn)生的誤工補(bǔ)貼的兌現(xiàn)也得視基層組織的財力狀況而定，對于很多財力不足的基層組織，人民調(diào)解員的誤工補(bǔ)貼非但很少，而且甚至存在拖欠現(xiàn)象。由于缺失合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，無形中導(dǎo)致人民調(diào)解員工作的主動性、積極性的下降，從而直接消減了人民調(diào)解工作的成效?？梢哉f，經(jīng)費(fèi)保障已成為關(guān)乎人民調(diào)解委員會生存和發(fā)展一個關(guān)鍵性問題，如果解決不好，將極有可能導(dǎo)致人民調(diào)解委員會成為虛設(shè)的組織，這無疑違背了這一制度設(shè)計(jì)的初衷。

三、我國人民調(diào)解制度的完善建議

（一）擴(kuò)大和明確人民調(diào)解的適用范圍

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民間糾紛的增多，人民調(diào)解的適用范圍正不斷在實(shí)踐領(lǐng)域拓展。為了充分發(fā)揮人民調(diào)解化解矛盾糾紛的重要功能，立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，明確和擴(kuò)大人民調(diào)解的適用范圍。對于調(diào)解的適用范圍，一些域外立法采取了列舉式的規(guī)定，如美國的社區(qū)調(diào)解和日本的《民間調(diào)解法》，這種立法模式的優(yōu)勢在于對調(diào)解的具體適用范圍清晰明確、易于把握、便于操作，值得我們借鑒。但鑒于我國社會轉(zhuǎn)型期各種民間糾紛紛繁多樣、新型糾紛不斷出現(xiàn)，立法不可能將其列舉殆盡的實(shí)際，筆者建議立法可以采用混合式即概括式加列舉式的模式來確定民間糾紛的范圍。一是概括性的規(guī)定人民調(diào)解的范圍，明確規(guī)定凡屬私法范疇的糾紛，均可通過人民調(diào)解的途徑予以解決。二是對比較常見的成熟的民事糾紛類型進(jìn)行列舉式規(guī)定，如將傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、小額債務(wù)等常見、多發(fā)的民間糾紛，以及勞動爭議、土地承包、拆遷征地、物業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益等新型社會糾紛一并列舉在“民間糾紛”的范圍之內(nèi)。這樣的立法模式既可避免單純的概括式規(guī)定過于抽象、不易操作等缺點(diǎn)，又可克服單純的列舉式規(guī)定的繁瑣、不免遺漏等不足。

（二）提升人民調(diào)解協(xié)議的法律效力

人民調(diào)解協(xié)議效力不強(qiáng)一直是制約人民調(diào)解制度功能發(fā)揮的重要因素，因此提升人民調(diào)解協(xié)議的效力，有條件地賦予人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，對于保障人民調(diào)解制度有效發(fā)揮功能具有重要意義。為此，立法上應(yīng)當(dāng)賦予人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力。一是將《人民調(diào)解法》第33條之規(guī)定，即：如果當(dāng)事人要對人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，進(jìn)而獲得法院對調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力，則必須由雙方當(dāng)事人共同向法院申請，修訂為經(jīng)過人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)一方或雙方當(dāng)事人申請，法院審查認(rèn)為調(diào)解協(xié)議合法有效的，出具人民調(diào)解協(xié)議確認(rèn)書并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。[3]二是對達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議設(shè)置一定的異議期，異議期內(nèi)當(dāng)事人未對調(diào)解協(xié)議提出異議的即具有強(qiáng)制執(zhí)行力，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。一方當(dāng)事人在異議期對調(diào)解協(xié)議提出異議的，任何一方當(dāng)事人均可向法院申請司法確認(rèn)，法院經(jīng)審查認(rèn)為調(diào)解協(xié)議合法有效的，即確認(rèn)調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力；法院經(jīng)審查確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效的，當(dāng)事人可以通過變更原調(diào)解協(xié)議、重新調(diào)解或者訴訟途徑再行解決糾紛。

（三）提高人民調(diào)解隊(duì)伍的素質(zhì)。

目前，我國人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)存在的根本問題是調(diào)解員的綜合素質(zhì)偏低，特別是政策法律水平不高，不能很好地應(yīng)對日益多元、復(fù)雜的民間糾紛。為此，可以從以下兩個方面加以努力：一是對調(diào)解員的選任設(shè)置一定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《人民調(diào)解法》以及《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》之相關(guān)規(guī)定，要求人民調(diào)解員須由具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔(dān)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會委員應(yīng)當(dāng)具備高中以上文化程度。據(jù)此，可以根據(jù)各地（村、居委會）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會糾紛特點(diǎn)的差異，對人民調(diào)解員的選任在年齡、社會經(jīng)驗(yàn)、學(xué)歷水平等方面設(shè)置相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，并由司法行政部門組織公開選拔考試，將具有一定文化水平、懂政策、懂法律的人員吸收到人民調(diào)解隊(duì)伍中來。二是加強(qiáng)對調(diào)解員的培訓(xùn)。司法行政部門、人民法院分別負(fù)有對人民調(diào)解員培訓(xùn)和人民調(diào)解工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)的法定職責(zé)。司法行政部門應(yīng)當(dāng)對人民調(diào)解員進(jìn)行定期的調(diào)解技能、法律知識等業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)水平。人民法院在對人民調(diào)解委員會進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)中，可以通過選派優(yōu)秀法官講授民間調(diào)解常用的法律法規(guī)、調(diào)解技巧，提高調(diào)解員依法調(diào)解的水平和能力。同時，可以通過組織調(diào)解員觀摩法院典型案件審理、開展案例研討等多種途徑提高其業(yè)務(wù)質(zhì)素。

（四）健全人民調(diào)解工作的資金保障機(jī)制

要從根本上解決人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)保障問題，關(guān)鍵在于建立健全資金保障機(jī)制。一是加大對人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)投入，將人民調(diào)解組織的工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用支出納入同級政府的財政預(yù)算，通過政府財政撥款的方式徹底解決人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)問題，以維持人民調(diào)解工作的正常運(yùn)行和發(fā)展。“政府通過資金投入對人民調(diào)解進(jìn)行支持、扶助和利用，在不改變?nèi)嗣裾{(diào)解原有性質(zhì)和運(yùn)行方式的前提下，通過公共財政為其提供生存發(fā)展的條件……在為當(dāng)事人提供便捷經(jīng)濟(jì)的解紛方式和調(diào)解服務(wù)，促進(jìn)糾紛解決機(jī)制多元化的同時，保障了人民調(diào)解的民間性和社會性。”[①]二是建立人民調(diào)解獎勵機(jī)制，根據(jù)調(diào)解員調(diào)解糾紛的數(shù)量和質(zhì)量給予一定的物質(zhì)獎勵。對于在糾紛調(diào)解中有突出貢獻(xiàn)的，比如成功化解重大矛盾糾紛案件、有效避免矛盾升級而防止群體性事件發(fā)生的，對相關(guān)調(diào)解員給予額外獎勵。通過建立獎勵機(jī)制，進(jìn)一步調(diào)動和激發(fā)調(diào)解員的工作積極性和主動性。三是政府設(shè)立“人民調(diào)解基金”，通過個人、企業(yè)以及社會組織的資助，為人民調(diào)解提供更多的財力支持，動員全社會的力量支持人民調(diào)解事業(yè)的發(fā)展。

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參考文獻(xiàn)：